Anche il TAR Friuli Venezia Giulia, con la sentenza n. 146 del 20 marzo 2015 boccia il ricorso di Fidenato proposto contro la legge regionale n. 5/2014 che vieta, fino all'approvazione definitiva delle misure di coesistenza e comunque per un periodo non superiore a dodici mesi dalla sua entrata in vigore, la coltivazione di mais geneticamente modificato nel territorio regionale. Secondo l’agricoltore friulano la Regione non avrebbe avuto la competenza ad adottare un provvedimento restrittivo della sua libertà di coltivare, ma il TAR FVG ha bocciato su più fronti le lamentele del ricorrente ricordando, in particolare, che le misure di coesistenza sono adottate a livello di Stati membri sulla base dell’articolo 26 bis della direttiva 2001/18/CE, come ammesso anche dalla Corte di giustizia nella causa C-36/2011 del 6 settembre 2012 e che in ambito nazionale la materia “agricoltura” è di competenza esclusiva delle Regioni.

Nel condividere in pieno le considerazioni del Consiglio di Stato espresse nella sentenza n.605 che ha definitivamente respinto il ricorso di Fidenato contro il decreto interministeriale del 12 luglio 2013, il cui termine di 18 mesi è stato di recente prorogato, il TAR FVG ribadisce la centralità del principio di precauzione che deve guidare l’azione di tutti i livelli di governo, comprese le Regioni.

 

Si inoltra per opportuna conoscenza la sentenza in oggetto.

 

Cordiali Saluti.

 

Stefano Masini

 

 

 

Task Force per un’Italia libera da OGM

 

Via XXIV maggio, 43

 

00187 Roma

 

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AGRICOLTURA E FORESTE - OGM - MAIS DI TIPO OGM MON 810 - DIVIETO DI COLTIVAZIONI OGM - T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Sez. I 20 marzo 2015, n. 146

 

T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Sez. I 20 marzo 2015, n. 146 - Zuballi, pres.; Tagliasacchi, est. - Fidenato (avv. Longo) c. Regione Friuli-Venezia Giulia (avv. Iuri) ed a.

 

Agricoltura e foreste - OGM - Mais di tipo OGM MON 810 - Divieto di coltivazioni OGM.

 

(Omissis)

 

FATTO. - 1. Il signor Fidenato Giorgio, imprenditore agricolo titolare dell’Azienda “In Trois”, nella primavera del 2014 metteva a coltura in quattro appezzamenti di cui aveva la disponibilità, siti nei Comuni di Vivaro (PN), Mereto di Tomba (UD) e Colloredo di Monte Albano (UD), mais di tipo OGM MON 810, iscritto nel catalogo comune europeo.

 

2.1. Poiché, tuttavia, la Regione Friuli Venezia Giulia con L.R. n. 5/2014 aveva vietato, nelle more del pronunciamento della Commissione europea sulle misure di coesistenza approvate, le coltivazioni OGM nel proprio territorio, all’odierno ricorrente venivano dapprima applicate – da parte del Corpo Forestale regionale - quattro sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 1, comma 1, della precitata legge regionale, e poi, con i provvedimenti in epigrafe compiutamente identificati, sempre emessi dalla medesima struttura regionale, veniva ordinata la rimozione nel termine di giorni cinque dalla notificazione delle colture medesime.

 

2.2. Al fine di evitare l’impollinazione incrociata con le colture limitrofe non OGM, l’Amministrazione regionale, accertato che l’interessato non aveva interamente adempiuto all’ordine di rimozione delle colture vietate, procedeva d’ufficio, con la sola esclusione di uno degli appezzamenti interessati, stante la resistenza passiva messa in atto dal signor Fidenato Giorgio e da altre persone. La distruzione di quest’ultima coltivazione veniva completata in un secondo momento, su ordine della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Udine, che ne aveva disposto il sequestro preventivo, successivamente esteso anche ad altro appezzamento.

 

3.1. Avverso gli atti regionali di estirpazione delle piante di mais OGM insorgeva il signor Fidenato Giorgio, sostenendo sostanzialmente la contrarietà del divieto di coltivazione di OGM alla disciplina europea e chiedendo conseguentemente, previa sospensione cautelare dell’efficacia, da disporsi anche inaudita altera parte, la disapplicazione della normativa regionale e l’annullamento dei provvedimenti gravati, oltre al risarcimento del danno.

 

3.2. Questi i motivi di impugnazione dedotti dal ricorrente:

 

I^) “violazione di legge per violazione degli artt. 11 e 117, comma 1, Costituzione; degli artt. 8 e 9 della Dir. n. 98/34/UE – art. 23 Cost.-; dell’art. 34 del Regolamento UE n. 1829/2003, nonché degli artt. 53 e 54 del Regolamento UE n. 178/2002 ed eccesso di potere per travisamento di fatto, carenza di istruttoria e violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 e s.m.i., nonché dei principi di ragionevolezza e proporzionalità”;

 

II^) “violazione di legge per violazione degli artt. 11 e 117, comma 1, Costituzione; dell’art. 95, par. 5 del Trattato UE; dell’art. 26 della Direttiva UE n. 18/2001, come inteso dalla sentenza della CGUE nella causa C-36/11 del 6 settembre 2012 ed eccesso di potere per travisamento di fatto, carenza istruttoria e violazione art. 3 della L. n. 241/1990 e s.m.i., nonché dei principi di ragionevolezza e proporzionalità”;

 

III^) “violazione di legge per violazione degli artt. 11 e 117 Cost.; dell’art. 34 del Regolamento (CE) n. 1829/2003, degli artt. 53 e 54 del Regolamento n. 178/2002. Violazione del principio di precauzione per violazione dell’art. 174, par. 2 del Trattato CE, oggi art. 191, par. 2 del Trattato FUE. Eccesso di potere per travisamento di fatto e carente, insufficiente motivazione”.

 

3.3. L’impugnativa era completata, sia pure in via subordinata alternativa, dalla domanda di remissione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea della questione interpretativa in ordine alla conformità al diritto eurounitario della disciplina regionale sulla scorta della quale sono stati assunti gli atti gravati, ovvero alla Corte costituzionale la questione della conformità di quella medesima disciplina agli articoli 11 e 117, I^ comma, Cost..

 

4. Respinta con decreto presidenziale n. 80/2014 la domanda di misure cautelari urgenti, e con successivo decreto monocratico n. 101/2014 la domanda di abbreviazione dei termini, il ricorrente alla camera di consiglio del 27 agosto 2014 chiedeva la cancellazione della causa dal ruolo delle sospensive, essendo stata già eseguita l’estirpazione delle piante di mais transgenico nei terreni dallo stesso coltivati.

 

5. Si costituiva in giudizio la Regione Friuli Venezia Giulia, la quale dopo aver operato una ricostruzione del quadro normativo di riferimento, si opponeva alle tesi avversarie e concludeva instando per la reiezione del ricorso proposto da controparte. Il patrocinio regionale sviluppava ulteriormente le proprie argomentazioni in una successiva memoria difensiva.

 

6. Non si sono di contro costituiti in giudizio, né il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali, né l’Azienda Agricola Dordolo Ennio e Sandro s.s., pure evocati.

 

7. All’udienza dell’ 11 febbraio 2015 il ricorrente dichiarava residuare il solo interesse risarcitorio e su tale dichiarazione la causa era introitata per la decisione.

 

DIRITTO

 

1.1. La questione giuridica sottoposta al vaglio di questo Giudice, così come emerge dalla sintetica ricostruzione in punto di fatto, ovverosia se sia conforme alla disciplina eurounitaria o se di contro non lo sia e dunque vada disapplicata la legislazione interna che vieta, anche solo temporaneamente, la coltivazione di OGM e vadano annullati gli atti amministrativi che danno attuazione a siffatto divieto, richiede una preventiva ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

 

1.2.1. Ai sensi dell’articolo comma 2, lettera d), TFUE, l’Unione ha competenza concorrente con i singoli Stati membri in materia di agricoltura: questo significa, giusta quanto dispone l’articolo 2, comma 2, del medesimo Trattato, che gli Stati membri disciplinano quella materia nella misura in cui l’Unione, conformemente al principio di sussidiarietà codificato nell’articolo 5, comma 3, TUE, non ha esercitato la propria competenza.

 

1.2.2. Per quanto qui di interesse, in materia di organismi geneticamente modificati, è stata emanata la Direttiva CE/2001/18, la quale all’articolo 22 stabilisce il principio generale della libera circolazione degli OGM, all’articolo 23 attribuisce agli Stati membri, in ipotesi di grave rischio per la salute umana o per l’ambiente, il potere di disporre la sospensione o l’interruzione della messa in commercio di prodotti OGM già autorizzati (cd. clausola di salvaguardia), e, infine, all’articolo 26 bis consente agli Stati membri di adottare misure (cd. di coesistenza) per evitare la presenza involontaria di OGM in altri prodotti.

 

1.2.3. In materia di sicurezza alimentare è’ stato altresì approvato il Regolamento CE/2002/178, applicabile anche in ipotesi di prodotti OGM destinati al consumo umano, il quale consente agli Stati membri di adottare misure cautelari urgenti, in attesa che si pronunci la Commissione europea a tanto compulsata (articolo 54).

 

1.3.1. Nell’esercizio di tale potere, l’Italia ha adottato il D.M. 12.07.2013 che ha vietato la coltivazione del mais OGM MON 810 sino all’adozione delle misure comunitarie e comunque per un periodo non eccedente i diciotto mesi dalla propria adozione.

 

1.3.2. Anche il suvvisto Decreto ministeriale è stato impugnato dall’odierno ricorrente, con separato ricorso avanti al T.A.R. del Lazio. L’impugnativa è stata, peraltro, definitivamente respinta con la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III^, n. 605/2015, che, nel confermare la decisione di primo grado, ha riconosciuto come «l’applicazione del principio di precauzione postula l’esistenza di un rischio potenziale per la salute e per l’ambiente, ma non richiede l’esistenza di evidenze scientifiche consolidate sulla correlazione tra la causa, oggetto di divieto o limitazione, e gli effetti negativi che ci si prefigge di eliminare o ridurre […];e comporta che quando non sono conosciuti con certezza i rischi connessi ad un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri debba tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche, anche nei casi in cui i danni siano poco conosciuti o solo potenziali».

 

Si tratta di considerazioni che, come si vedrà, sia pure tenendo conto della diversità della fattispecie in esame, mantengono la loro validità pure in relazione alla questione che qui ci occupa.

 

1.4. Per quanto attiene specificatamente le misure di coesistenza di coltivazioni convenzionali, biologiche e transgeniche, al fine di assicurare la liberà di scelta di agricoltori e consumatori, la Corte costituzionale con sentenza n. 116/2006, nel dichiarare l’incostituzionalità del D.L. n. 279/2004 che affidava al Ministro per le politiche agricole e forestali, sia pure d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, la definizione delle norme quadro al riguardo, ha affermato che tale materia è da iscrivere all’agricoltura, settore nel quale la potestà legislativa spetta in via esclusiva, ai sensi del IV^ comma dell’articolo 117 della Costituzione, alle Regioni. Compete dunque alla Regioni «disciplinare le modalità di applicazione del principio di coesistenza nei diversi territori regionali, notoriamente molto differenziati dal punto di vista morfologico e produttivo».

 

1.5.1. Conseguentemente la Giunta regionale del Friuli Venezia Giulia in data 7.03.2014 ha approvato in via preliminare un disegno di legge, che, vieta la coltivazione di mais OGM su tutto il territorio regionale in ragione del fatto, stante le specificità dell’organizzazione produttiva e delle caratteristiche del territorio regionale non è possibile evitare il pericolo di commistione tra colture transgeniche e colture non transgeniche. Trattandosi di norma tecnica, il disegno di legge è stato inviato in via preventiva alla Commissione ai sensi della Direttiva CE/98/34.

 

1.5.2. Nelle more del pronunciamento della Commissione, la Regione Friuli Venezia Giulia ha approvato la L.R. n. 5/2014, che all’articolo 1 ha vietato le coltivazioni di mais geneticamente modificato fino all’approvazione definitiva della suvvista misure di coesistenza e comunque per un periodo non eccedente i dodici mesi dalla propria entrata in vigore.

 

1.5.3. Ottenuta l’approvazione della Commissione europea, la Regione ha introdotto il divieto di coltivazione del mais transgenico in tutto il territorio regionale con l’articolo 2, comma 26, lettera a), L.R. F.V.G. n. 15/2014, di modifica della L.R. F.V.G. n. 5/2011.

 

Alla luce del così ricostruito quadro normativo si giunge, come si illustrerà nel prosieguo, alla conclusione della infondatezza del ricorso proposto dal signor Fidenato Giorgio.

 

2.1. Quanto al primo motivo di impugnazione, non è condivisibile la tesi di parte ricorrente, secondo cui la moratoria di dodici mesi fissata dalla L.R. F.V.G. n. 5/2014 alla coltivazione di mais OMG, anche di quello MON 810 regolarmente autorizzato dalla Commissione, costituisca norma tecnica, e come tale la previsione andasse previamente notificata alla Commissione ai sensi degli articoli 8 e 9 della Direttiva CE/98/34, sicché il mancato adempimento dell’incombente renderebbe la norma stessa contrastante con il diritto dell’Unione e, pertanto, da disapplicare.

 

2.2. Come ricordato ai punti che precedono, la norma tecnica è quella approvata provvisoriamente dalla Giunta regionale in data 7.03.2014 e poi inviata alla Commissione europea (e da questa ritenuta conforme al diritto dell’Unione), non certo la disposizione dell’articolo 1, comma 1, L.R. F.V.G. n. 5/2014.

 

Non deve, invero, trarre in inganno la circostanza che la norma tecnica (poi definitivamente approvata con la L.R. F.V.G. n. 15/2014) e quella qui contestata abbiano il medesimo contenuto, ovverosia il divieto di coltivazione nel territorio regionale del mais transgenico. Infatti, la prima è stata approvata nell’esercizio del potere di cui all’articolo 26 bis della Direttiva CE/2001/18, ovverosia ai fini della determinazione delle misure di coesistenza dei diversi tipi di colture, salvo riconoscere che la coesistenza non era possibile per le ragioni tutte illustrate alla Commissione europea e dalla stessa ritenute condivisibili.

 

La moratoria non è, invece, norma tecnica, essendo di contro finalizzata a mantenere inalterata (e, alla luce delle sopravvenienze, ragionevolmente) la situazione fattuale, sicché non andava di certo comunicata prima della vigenza alla Commissione europea. A ragionar diversamente , d’altro canto, si finirebbe con il frustrare, in un gioco di rimandi non più finito, l’utilità stessa della previsione e, ancor più, la finalità ultima che – come detto- la stessa persegue.

 

2.3. Nemmeno può ritenersi che il contestato divieto temporaneo di coltivazione di mais geneticamente modificato contrasti con quanto affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione nella causa C-36/11 (Pioneer HI Bred Italia S.r.l. c/ Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali) decisa con sentenza 6.09.2012, pure invocata dal patrocinio di parte ricorrente a sostegno delle proprie tesi.

 

Nel caso esaminato dal Giudice europeo la controversia originava da diniego opposto dalla Amministrazione statale italiana alla richiesta del privato di essere autorizzato a coltivare mais geneticamente modificato, ancorché iscritto nel Catalogo comune delle varietà di specie di piante agricole, in attesa dell’approvazione da parte delle singole Regioni delle misure di coesistenza tra le diverse tipologie di colture. La CGUE, pur affermando che «uno Stato membro non è libero di subordinare a un’autorizzazione nazionale, fondata su considerazioni di tutela della salute o dell’ambiente, la coltivazione di OGM autorizzati in virtù del regolamento n. 1829/2003 ed iscritti nel catalogo comune in applicazione della direttiva 2002/53», ha tuttavia riconosciuto che sono ammesse limitazioni o divieti alla coltivazione, purché nelle ipotesi ammesse dalla disciplina dell’Unione: tra queste rientra per l’appunto quella delle misure di coesistenza di cui all’articolo 26 bis della Direttiva CE/2001/18. Naturalmente, tali deroghe alla libera coltivazione degli OGM autorizzati dall’Unione devono essere applicate in presenza delle condizioni che le legittimano e non devono risolversi in uno strumento per eludere le misure di armonizzazione approvate dall’Unione.

 

Sennonché è stata proprio l’assenza dei suvvisti presupposti a far concludere la CGUE per la contrarietà di quella nota del Ministero al diritto dell’Unione.

 

Viceversa, nel caso qui in esame, diversamente da quello sottoposto al vaglio del Giudice dell’Unione, il divieto non è a tempo indeterminato (non potendo comunque eccedere i dodici mesi dalla entrata in vigore della legge che lo prevede), ed è collegato a misure di coesistenza non ipotetiche, ma già approvate in via preventiva dalla Regione e per le quali era già stato avviato il procedimento di notifica alla Commissione.

 

Sicché, deve escludersi che sussista il prospettato contrasto tra l’articolo 1, comma 1, L.R. F.V.G. n. 5/2014 e il diritto dell’Unione, e, a scendere, la conseguente illegittimità degli atti impugnati che alla disciplina regionale hanno dato esecuzione.

 

3.1. Quanto al secondo motivo di ricorso, non è fondata l’argomentazione per cui nel caso di specie non esisterebbero le condizioni alle quali, ai sensi dell’articolo 95, paragrafo 5, del Trattato CE, è consentito a uno Stato membro di derogare a misure comunitarie di armonizzazione (quale è quella che abilita la coltivazione nel territorio dell’Unione di mais OGM MON 810), ovverosia la presenza di prove scientifiche inerenti la protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, la sussistenza di un problema specifico per lo Stato membro che chiede la deroga e l’insorgenza del problema successivamente alla adozione da parte dell’Unione di misure di armonizzazione, di talché la previsione derogatoria regionale di cui si è data applicazione negli atti impugnati sarebbe stata assunta in difetto dei presupposti che la consentono. Ulteriormente, sempre a detta del ricorrente, la norma regionale non sarebbe motivata in punto di inesistenza di altri strumenti per raggiungere l’obiettivo di evitare contaminazioni nelle colture e di proporzionalità.

 

3.2. Con riguardo al primo profilo, va osservato come nel caso di specie operi una disciplina speciale in tema di deroga alle misure di armonizzazione, vale a dire quella contenuta nell’articolo 26 bis della Direttiva CE/2001/18 ed è solo rispetto a questa disciplina che va valutata la conformità al diritto eurounitario della normativa interna.

 

La questione è stata esaminata, con esito positivo, ai punti che precedono e a quelle considerazioni si rinvia in aderenza all’obbligo di sinteticità degli atti giudiziari codificato dall’articolo 3, comma 2, Cod. proc. amm..

 

3.3. Con riguardo al canone della proporzionalità, che il ricorrente sostiene essere stato violato dall’introduzione di un divieto immediato di coltivazione del mais transgenico ancor prima che la Commissione europea si pronunciasse, va ribadito come la previsione di un limite temporale massimo operi un ragionevole equilibrio tra le esigenze degli agricoltori che vogliono coltivare piante OGM e quelli che vogliono coltivare piante non OGM.

 

4.1. Quanto, infine, al terzo motivo di impugnazione, non può essere accolta la tesi del ricorrente, secondo cui il divieto, sia pure temporaneo, di coltivare mais transgenico eccederebbe il principio di precauzione, perché l’EFSA ha negato che vi siano evidenze scientifiche sulla pericolosità del prodotto (tanto è vero che esso è coltivato in Europa), e violerebbe il principio di libertà di scelta da parte degli agricoltori in ordine al tipo di coltivazione da effettuare, principio affermato anche dalla sentenza di questo Tribunale n. 178/2014.

 

4.2. In primo luogo, questo Giudice rileva come le osservazioni di parte ricorrente non tengano conto del fatto che il divieto regionale di coltivazione del mais OGM non trova causa in ragioni di tutela della salute e dell’ambiente, finalità per la quale sì ha senso discutere di prove scientifiche della pericolosità del prodotto, ma per problemi di coesistenza, non potendosi in altro modo evitare gli incroci tra piante di diversa tipologia (convenzionali, biologiche e transgeniche).

 

La Regione, invero, ha agito ai sensi dell’articolo 26 bis della Direttiva CE/2001/18, e non ai sensi dell’articolo 54 Regolamento CE/2002/178, operando in materia di agricoltura, nella quale ha potestà legislativa esclusiva: la tutela dell’ambiente e della salute umana spetta, invero, allo Stato (che, infatti, ha emanato il D.M. 12.07.2013).

 

4.3 In secondo luogo, il Collegio condivide appieno, facendolo proprio, il ragionamento svolto dal Consiglio di Stato nel giudizio di cui si è dato conto al punto 1.3.2. della parte in diritto.

 

Il principio di precauzione che informa il diritto dell’Unione è tale se la soglia di tutela degli interessi sensibili è anticipata a un momento anteriore a quello in cui si hanno conoscenze scientifiche consolidate in ordine alla nocività di un prodotto.

 

Peraltro, non va dimenticato che l’autorizzazione del mais MON 810 fosse piuttosto risalente nel tempo e che il rinnovo dell’autorizzazione sia entrato in una lunga fase di stallo, sicché non è da escludere che il quadro delle conoscenze scientifiche nelle more sia mutato.

 

4.4. Con riguardo al precedente di questo Tribunale (segnatamente, sentenza n. 178/2014) pure richiamato dal ricorrente a sostegno delle proprie tesi, va ricordato come, fermo restando che in quel caso erano contestate le modalità operative imposte dalla Regione per la raccolta del mais OGM e che la fattispecie concreta era antecedente all’approvazione della disciplina regionale che qui si esamina, già in tale occasione questo Giudice abbia affermato la conformità al diritto dell’Unione di misure volte a garantire la coesistenza tra coltivazioni convenzionali, biologiche e transgeniche.

 

Dunque anche tale ultima censura non è meritevole di accoglimento.

 

5. L’infondatezza delle doglianze dedotte avverso gli atti impugnati determina l’infondatezza per assenza di uno degli elementi costitutivi della domanda risarcitoria.

 

6. In definitiva, il ricorso è respinto: la complessità delle questioni giuridiche sottese e la difficoltà nella ricostruzione del quadro normativo di riferimento giustificano nondimeno l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

 

(Omissis)

 

 

 

 

AGRICOLTURA E FORESTE - LEGGE REGIONE ABRUZZO RECANTE «LEGGE QUADRO IN MATERIA DI VALORIZZAZIONE DELLE AREE AGRICOLE E DI CONTENIMENTO DEL CONSUMO DEL SUOLO» - Corte cost. 25 marzo 2015, n. 44

 

Corte cost. 25 marzo 2015, n. 44 - Criscuolo, pres.; Carosi, est. - Presidente del Consiglio dei ministri c. Regione Abruzzo.

 

Agricoltura e foreste - Leggi regionali - Legge della Regione Abruzzo recante «Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo» - Approvazione della legge suddetta da parte di consiglio regionale in regime di prorogatio.

 

Agricoltura e foreste - Norme della Regione Abruzzo - Divieto di mutamento della destinazione d'uso di durata quinquennale per le superfici agricole in favore delle quali sono stati erogati aiuti di Stato o comunitari - Previsione della nullità dei contratti di compravendita dei terreni che non contengono l'indicazione del vincolo in questione.

 

(Omissis)

 

FATTO. - 1.– Con ricorso notificato l’8-9 luglio 2014 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 15 luglio 2014 (reg. ric. n. 51 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo) – nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014) – «per violazione dell’art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale in relazione all’art. 123 della Costituzione» (rectius: in riferimento all’art. 123 della Costituzione e in relazione all’art. 86, comma 3, lettera a, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006), nonché, specificamente, dell’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

 

1.1.– Con riferimento alla prima censura, il ricorrente sostiene che la legge regionale impugnata sarebbe stata approvata in epoca successiva alla scadenza del Consiglio regionale, quando questo versava in regime di prorogatio, ossia in un periodo in cui avrebbe avuto poteri limitati.

 

In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che, a seguito della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), è stata attribuita allo statuto ordinario la definizione della forma di governo e l’enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione in armonia con la Costituzione (ex art. 123, primo comma, Cost.), mentre alla legge statale è stata rimessa la determinazione della durata degli organi elettivi (ex art. 122, primo comma, Cost.). L’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto della Regione Abruzzo prevede, tra l’altro, che, nei casi di scadenza della legislatura, «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità».

 

In sostanza, secondo il ricorrente, si verificherebbe una fase di depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui ratio risiederebbe nella necessità di coniugare il principio della rappresentatività politica con quello della continuità funzionale dell’organo.

 

Ne deriverebbe che la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 avrebbe potuto essere adottata solo ove avesse costituito atto dovuto o avesse rispettato i presupposti di necessità ed urgenza.

 

Poiché nella fattispecie non si verserebbe né nell’una né nell’altra situazione, il Consiglio regionale avrebbe legiferato eccedendo dai limiti riconducibili alla sua condizione di organo in prorogatio, con la conseguenza che la legge nella sua interezza violerebbe l’art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo in relazione all’art. 123 Cost.

 

1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, altresì, specificamente l’art. 4, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014. La norma dispone che gli atti di compravendita dei terreni agricoli in favore dei quali siano stati erogati aiuti di Stato o aiuti comunitari – aree vincolate all’uso agricolo per almeno un quinquennio dall’ultima erogazione in ragione del comma 1 del medesimo articolo – debbano richiamare espressamente detto vincolo a pena di nullità.

 

Secondo il ricorrente, la norma regionale censurata, comminando la sanzione civilistica della nullità contrattuale, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

 

2.– La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.

 

DIRITTO. - 1.– Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’intera legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo) – nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014) – «per violazione dell’art. 86, terzo comma, dello Statuto regionale in relazione all’art. 123 della Costituzione» (rectius: in riferimento all’art. 123 della Costituzione e in relazione all’art. 86, comma 3, lettera a, dello statuto della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006), nonché, specificamente, l’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

 

Il ricorrente sostiene che la legge censurata è stata approvata in epoca successiva alla scadenza del Consiglio regionale, quando questo versava in regime di prorogatio, ossia in un periodo in cui avrebbe avuto poteri limitati.

 

In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che, in base all’art. 123 Cost., lo statuto ordinario definisce la forma di governo e l’enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione. Alla legge statale, invece, spetta la determinazione della durata degli organi elettivi ai sensi dell’art. 122, primo comma, Cost.

 

Tanto premesso, il ricorrente sottolinea come l’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto della Regione Abruzzo preveda, tra l’altro, che, nei casi di scadenza della legislatura, «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità».

 

Secondo il ricorrente, la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014, approvata dopo la scadenza della legislatura, non rispetterebbe i canoni statutari e, conseguentemente, con la sua adozione il Consiglio regionale avrebbe legiferato eccedendo dai limiti dipendenti dalla condizione di organo in prorogatio, in tal modo violando il citato parametro.

 

Il Presidente del Consiglio dei ministri censura ulteriormente l’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale. La norma prescrive che gli atti di compravendita dei terreni agricoli in favore dei quali siano stati erogati aiuti di Stato o aiuti comunitari – aree vincolate all’uso agricolo per almeno un quinquennio dall’ultima erogazione in ragione del comma 1 del medesimo articolo – debbano richiamare espressamente tale vincolo a pena di nullità. Secondo il ricorrente, la disposizione, comminando la sanzione della nullità contrattuale, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», violando l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

 

La Regione Abruzzo non si è costituita.

 

2.– In via preliminare, va riconosciuta l’ammissibilità della questione proposta nei confronti dell’intera legge regionale.

 

Questa Corte ha più volte affermato che, mentre è inammissibile l’impugnazione di un’intera legge attraverso generiche censure che non consentano di individuare la questione oggetto dello scrutinio di costituzionalità, è, al contrario, consentita l’impugnativa di intere leggi caratterizzate da norme omogenee, tutte coinvolte dalle censure medesime (ex plurimis, sentenza n. 201 del 2008).

 

Nella fattispecie è evidente come la prima delle censure mosse dal ricorrente accomuni tutte le disposizioni della legge impugnata, omogenee sotto il profilo della dedotta assenza dei presupposti previsti dallo statuto regionale per il legittimo esercizio della funzione legislativa in regime di prorogatio.

 

3.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 in riferimento all’art. 123 Cost. ed in relazione all’art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto è fondata.

 

3.1.– Anche prima dell’adozione della richiamata norma statutaria e della riforma del Titolo V della Costituzione, questa Corte ha chiarito che l’istituto della prorogatio riguarda fattispecie in cui «coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino all’insediamento dei successori» (sentenza n. 208 del 1992).

 

Con specifico riferimento agli organi elettivi, ed in particolare ai consigli regionali, è stato affermato che «[l]’istituto della prorogatio, a differenza della vera e propria proroga (cfr., rispettivamente, art. 61, secondo comma, e art. 60, secondo comma, Cost., per quanto riguarda le Camere), non incide […] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003; nello stesso senso, sentenza n. 181 del 2014).

 

Ne consegue che detto esercizio non può che essere limitato ai poteri “necessari”, come definiti dallo statuto regionale in conformità all’art. 123 Cost. Tale esercizio va inteso come necessariamente limitato all’esigenza di «rispondere a speciali contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento tra il principio di rappresentatività ed il principio di continuità funzionale. D’altra parte, è evidente che nell’immediata vicinanza al momento elettorale, pur restando ancora titolare della rappresentanza del corpo elettorale regionale, il Consiglio regionale non solo deve limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma deve comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori» (sentenza n. 68 del 2010).

 

Pertanto, gli stessi statuti regionali, nel disciplinare la materia, devono rispettare le limitazioni connaturate alla ratio dell’istituto.

 

Sotto tale profilo, lo statuto della Regione Abruzzo, disponendo che «le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e necessità», non travalica il principio costituzionale sotteso all’istituto della prorogatio poiché legittima l’assemblea scaduta alla sola adozione degli «atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili» (sentenza n. 68 del 2010).

 

3.2.– Tanto premesso, la legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014 è stata approvata dopo la scadenza della legislatura e dal suo contenuto, nonché dai lavori preparatori non emergono elementi idonei a ritenere che sia stata adottata – neppure parzialmente – in adempimento di impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea, da disposizioni costituzionali o legislative statali o in situazioni di urgenza e necessità, come tassativamente previsto dall’evocata disposizione statutaria. La legge impugnata, infatti, detta una disciplina di carattere generale per la valorizzazione delle aree agricole e la loro salvaguardia, nella quale non è dato enucleare alcuna delle condizioni testé enunciate.

 

Alla luce delle esposte considerazioni, l’intera legge reg. Abruzzo n. 24 del 2014, risultando in contrasto con l’art. 123 Cost. in relazione all’evocata norma statutaria, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.

 

4.– Rimane assorbita la censura proposta nei confronti dell’art. 4, comma 2, della medesima legge regionale.

 

per questi motivi

 

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 (Legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2014, n. 32 (Provvidenze sociali a favore dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alle leggi regionali nn. 20/2010, 2/2013, 23/2014, 24/2014, sostegno alimentare alle persone in stato di povertà e finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef per l’anno d’imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle attività produttive per il periodo d’imposta in corso al 31 dicembre 2014).